Реформирование института публичных слушаний

22 сентября мы опубликовали заметку о том, что градостроительная политика в Москве является одним из ключевых направлений предвыборной программы Ярослава Кузьминова. Отсутствие de facto Генплана, а de jure Правил землепользования и застройки существенно осложняет инвестиционно-строительный процесс, снижает эффективность градостроительных решений и удовлетворенность жителей управленческими действиями городских властей.

Анализируя работу по обращениям жителей 45 избирательного округа за два отчетных года (отчет за 09.2014 – 06.2015 и отчет за 06.2015 – 06.2016), мы видим, что земельно-имущественные вопросы сохраняют свою актуальность и связаны зачастую с несогласием москвичей со строительством капитальных объектов различного назначения вблизи их жилых домов, а также с определением границ придомовых территорий при утверждении проектов межевания кварталов. Несмотря на обоснованность жалоб жителей, остановить запущенный механизм строительства – задача сложная. В случае подтверждения фактов нарушения действующего законодательства, для положительного решения вопроса зачастую необходимы политическая воля, медийное освещение конфликтной ситуации или обращение в суд. Внесение изменений в проект межевания квартала также требует усилий и не всегда приводит к позитивному разрешению ситуации, в результате чего мнение людей, живущих или владеющих недвижимым имуществом рядом со строящимися объектами, систематически не учитывается.

Декларируя в нормативных и подзаконных актах важность выявления коллективного мнения либо ясно выраженных расхождений во мнениях, имеющих также коллективный характер, на практике физические лица зачастую встречаются с сильным сопротивлением со стороны органов государственной власти, застройщиков, соседей. Мы видим здесь 2 основные проблемы:

1)   нарушение процедуры информирования населения о градостроительных решениях;

2)   отсутствие права заинтересованной общественности выразить компетентному органу свои замечания до принятия градостроительного решения или экологически значимого решения и гарантии своевременного принятия во внимание результатов консультаций при принятии решения.

В соответствии с п. 3 ч. 3 статьи 28 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» на публичные слушания должны выноситься проекты планов и программ развития муниципального образования, проекты правил землепользования и застройки, проекты планировки территорий и проекты межевания территорий, за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации, проекты правил благоустройства территорий, а также вопросы предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства, вопросы отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, вопросы изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки.

Наиболее распространенными процедурными нарушениями при проведении публичных слушаний являются следующие:

- отсутствие проверки у участников публичных слушаний документов, удостоверяющих проживание, работу или наличие недвижимости на соответствующей территории;

- не предоставление на публичные и общественные слушания документации в полном объёме;

- заполнение зала до начала слушаний либо неизвестными людьми (при этом их принадлежность к территории, в границах которой проводятся публичные слушания, не выясняется), либо сотрудниками районных управ (в таком случае для остальных участников слушаний в зале часто не остаётся места);

- препятствование входу местных жителей в зал для участия в собрании участников слушаний;

- отказ в предоставлении возможности для выступления с предполагаемым «нежелательным» содержанием;

- несоответствие заключения о результатах публичных слушаний либо протоколов публичных слушаний реальному содержанию выступлений на слушаниях, а также содержанию замечаний и предложений участников слушаний.

Еще одним способом нарушения прав граждан может быть не принятие соответствующими органами государственной власти надлежащих мер по их обращениям о нарушении экологического, градостроительного, земельного и иного законодательства, нарушение сроков рассмотрения обращений, подготовка ответов не по существу.

Решению обозначенных проблем было посвящено специальное заседание  Совета при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека (далее – Совет). Совет подготовил рекомендации Правительству Российской Федерации и Федеральному собранию:

- повысить статус и усовершенствовать процедуру проведения публичных слушаний (закрепить формы оповещения всех жителей и собственников жилых помещений многоквартирных домов соответствующей территории о проведении публичных слушаний, обязательности учёта результатов публичных слушаний органами власти, требования об использования на публичных слушаниях средств видеофиксации и интернет-трансляции).

Оценку обязательности учета результатов публичных слушаний дало Правительство Москвы. Сославшись на ключевое по данному вопросу определение КС РФ от 15.07.2010 № 931-О-О, коллеги отмечают, что публичные слушания не являются формой осуществления власти населения, поэтому не обязательны для исполнения органами власти. Вместе с тем мы не можем согласиться с данной позицией. Согласно пункту 2.2 указанного определения, «исходя из общих принципов градостроительного законодательства, требующих обязательного учета мнения населения при принятии градостроительных решений, Градостроительный кодекс Российской Федерации предусматривает проведение публичных слушаний по ряду вопросов градостроительной деятельности с участием заинтересованных лиц…». Полагаем, что учет результатов публичных слушаний должен рассматриваться как составляющая учета мнения населения и, прежде всего, собственников объектов недвижимости, чьи интересы в большей степени могут быть затронуты градостроительным решением. Иное приведет к отсутствию защиты процесса учета результатов публичных слушаний;

- ввести так называемые «нулевые чтения» (процедуру выявления и обязательного учёта мнения населения на обязательных по каждому проекту предварительных слушаниях до разработки любой градостроительной документации).

Это предложение содержит принципиально новый подход учета интересов заинтересованной общественности, поскольку предлагает выявлять их до разработки градостроительных документов, а не после, как это существует сейчас, когда застройщик провел экспертизу проектной документации. В случае отрицательного волеизъявления на предварительных слушаниях предлагается установить запрет на последующую разработку градостроительной документации.

На наш взгляд, выявление мнения физических и юридических лиц, чьи права на благоприятную окружающую среду и условия жизнедеятельности затрагиваются процессом принятия решения, возможно посредством опросов, промежуточных обсуждений на площадках управ;

- разработать механизм разрешения градостроительных конфликтов, предусмотрев создание соответствующих специальных комиссий в каждом субъекте Российской Федерации. Совет предлагает наделить Комиссию полномочиями по приостановлению строительства до разрешения конфликта, однако данное предложение, на наш взгляд, требует серьезной проработки с целью изучения возможных рисков для всех потенциальных заинтересованных сторон. Кроме того, не забыта причина передачи полномочий по приостановлению деятельности юридических лиц от органов исполнительной власти судебным органам - злоупотребление ими своими полномочиями.

Предложения по реформированию публичных слушаний готовит и Минстрой России. Изменениями в Градостроительный кодекс РФ предусматриваются проведение общественных обсуждений с оповещением об их начале, размещением проекта на портале местных властей, с протоколом общественных обсуждений и доступом к обсуждению вне интернета (например, в МФЦ), формат онлайн-голосования, участие в публичных обсуждениях только зарегистрированных пользователей. Вместе с тем, законопроект Минстроя не учитывает предложение Совета по «нулевым чтениям». В настоящее время, законопроект проходит процедуру повторного согласования в федеральных органах государственной власти. Мы вернемся к его обсуждению после внесения законопроекта в Государственную Думу.

Резюмируя изложенное, очевидно, что действующие механизмы учета мнения заинтересованной общественности при принятии градостроительных решений не действенны, в связи с чем требуется их реформирование. Профессиональное сообщество, органы государственной власти предлагают свои пути решения проблемы, однако, на наш взгляд, в обсуждение данного вопроса должны быть вовлечены как застройщики, так и жители города.

Вернуться в раздел